小城镇也“病”了？怎么治？
◆ “小城镇病”主要在人口50万左右的城镇，“地的城镇化”快于“人的城镇化”
◆ 产业单一、公共服务滞后、交通拥堵、文化贫乏、人才外流，依赖土地财政
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记者 / 丁静 杨绍功 董小红
我国的城镇化在“十二五”期间快速推进，每年城镇新增人口达2000万，超过欧洲一个中等规模国家。与此同时，产业单一、公共服务滞后、交通拥堵、文化贫乏等“小城镇病”，也开始在一些小城市和城镇凸显。
作为城市的“蓄水池”与“拦洪坝”，小城镇的健康发展事关“大城市病”的治理与新型城镇化推进。
小城镇因何患病？如何治病？近日，《瞭望》新闻周刊记者就此走访调查了北京、河北、四川、江苏等省市。
每年2000万人进城如何消化
“十二五”时期，我国城镇化率年均提高1.23个百分点，每年城镇人口增加2000万。“十三五”期间，我国常住人口城镇化率将从2015年的56.1%，进一步提高到60%。这么多人进城，如何消化？
接受《瞭望》新闻周刊记者采访中，住房城乡建设部总经济师赵晖认为，“打造特色城镇是符合我国国情的模式，也是促进城乡协调发展的有效途径。”统计显示，我国农民教育、就医、购物、休闲等日常活动80%在小城镇。同时，小城镇看得见山、望得见水，具有无可比拟的绿色发展优势。例如，浙江发达小城镇的人均汽油消费量仅是北京的七分之一。
另一方面，不少城镇正被“小城镇病”困扰。业内人士认为，“小城镇病”主要流行在人口50万左右的小城市、城镇，较为普遍出现产业结构单一、公共服务能力不足、文化贫乏、人才外流等，造成经济差距扩大、精神生活服务品质不足。
一是产业结构单一，造成对经济风险的抵御能力较弱。比如，江西省新余市，城区常住人口30万，产业依靠新余钢铁和江西赛维LDK太阳能两家公司，经济结构单一脆弱。陕西某能源富集市，曾连续8年经济总量位居全省第二，但2014年以来煤炭价格持续下跌，使当地经济增速较大幅度下滑，宾馆、餐饮、购物中心大量关门歇业。
二是不少小城市和小城镇因公共服务滞后，垃圾处理、交通拥堵等问题凸显。据住建部统计，我国78%的镇污水没有处理，50%的镇垃圾没有妥善处置。同时，越来越多的小城变“堵城”。
采访中，瞭望记者了解到，河北燕郊近年人口暴增，当地人称上午11点前燕郊交通几乎“停摆”。豫东某县，过去一年本地新购汽车超过一万辆，只有3米宽的村村通水泥路边，经常可以看到因错不开身而滑下路边的汽车。
三是城镇相比大城市，在教育、文化等方面的服务能力尤为薄弱。瞭望记者在甘肃农村看到，一些农村家长不惜举债，让孩子从幼儿园就到县城上学，镇到县、县到市，逐级追逐优质教育资源的现象非常普遍，生源流失成了农村教育新挑战。
这些现象加剧了城镇人才流失与文化贫乏，居民精神生活单调乏味。江西某县一基层干部介绍，该县一个73户人家拆迁安置区，高峰时有4家麻将室，从早到晚客流不断，不少中小学生都学会了打麻将。
优质资源需要下沉
赵晖认为，我国小城镇发展滞后的根本原因，是优质资源向上一级行政中心集聚，处于最底层的小城镇很难发展。我国1955年设立建制镇制度，到2015年小城镇达到1.88万个，小城镇建设发展总体相对滞后。
“按照我国行政级别配置资源的体制，大城市获得更多优质资源，还可能对周边小城镇的资源、人才造成‘虹吸’。”对此，长沙市副市长何寄华也向《瞭望》表示类似判断。
“缺乏政策支持和公共财力投入，使得小城镇长期‘营养不良’。”采访中，四川省住房和城乡建设厅厅长何健也分析说，四川大部分小城镇的建设资金依赖于上级财政拨付支持，本级财政对小城镇建设的支持作用十分有限。而中央、省级财政补助资金数额不大，且使用有诸多制约。
公共服务投入也有较大差距。2014年，四川省城市居民用于教育的人均支出为704元，用于医疗保健的人均支出为1284元，用于文化的人均支出为968元；而乡镇居民用于教育的人均支出为423元，用于医疗保健的人均支出为629元，用于文化的人均支出为177元。
财力有限、投入不足，进一步加剧了一些小城镇对土地财政的依赖。据《国土资源“十三五”规划纲要》数据显示，“十二五”时期全国城镇建设用地增长约20%，远高于同期城镇人口11%的增幅，显示“地的城镇化”快于“人的城镇化”。
宁夏银川市某县近年来聚集了50多家房地产企业，连续五年新开工住房面积超过150万平方米，房地产库存高达670万平方米。“一些新区到了晚上，黑漆漆一片，令人心惊。”当地一位干部坦言。
此外，我国部分小城镇规划还没有充分综合考虑功能定位、文化特色、建设管理等因素，规划编制不接地气，缺乏科学性。甘肃省武山县北顺村党委书记刘天绪说，不少小城镇存在先建设后规划问题，基础设施边建边拆，造成浪费。
这些现象互相强化，使一些小城镇陷入“恶性循环”：综合竞争力不强、就业门类较少、高等教育人才缺乏，失去青年创新群体支撑，进一步被边缘化。
“如果这种情况继续恶化，可能让小城镇落入发展陷阱。”南京大学城市科学研究院副院长胡小武告诉本刊记者，没有城镇作为“拦水坝”，人口洪流会大量地涌入大城市；没有城镇提供就地城镇化，农民进入大城市就易引发“城市病”；没有城镇对区域生产力合理布局的贡献，内地与沿海地区的发展差距会越来越大。
小城镇治理的破题关键
▲浙江特色小镇打造“产、城、人、文”四位一体的新型社区
目前，“十三五”规划《纲要》明确提出，要“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇”。在国家政策的引导下，一批特色小镇正在全国各地迅猛发展。采访中，专家认为，我国已经确定“三横两纵”城市群发展格局，城镇有机会在区域内找准定位，迎来新的发展机遇。
比如，河北省明确大城市、小县城“组团发展”，以优化空间格局。采访中，一位全国政协委员向《瞭望》新闻周刊记者表示，但在具体落实中，“组团”需统筹规划、错位发展，“以医疗资源为例，如果分散落到河北各个县城，不仅不能形成优势学科的聚集效应，还可能对当地人才造成‘虹吸’”。
国务院颁布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》和《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，明确了新型城镇化的战略目标：以“人的城镇化”为核心，转变城市发展模式，创新投融资机制等。
“我们要逐渐走一条健康的城镇化道路。”中国科学院可持续发展研究中心主任樊杰说，如果在城镇化过程中，农民工的利益得不到保障，享受不到应有的服务，会加剧社会的不公与矛盾，城镇化对现代化的贡献程度也会大打折扣。
据其介绍，我国将围绕“人的城镇化”，实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的转变。今年将加快实施1亿非户籍人口在城市落户方案，全面实施财政资金、建设资金、用地指标与农业转移人口落户数量挂钩的“三挂钩”政策。
专家认为，实现城乡互补、协调发展，要把握三个关键：
一是农村与城市有各自不同的发展规律，要尊重规律；
二是城乡一体化发展，不能把农村都变为城市，而是要走城乡协调发展道路，实现两者差异化互补、协调发展；
三是通过管理制度创新理顺城市管理体制，完善城市服务功能，才能为城镇的发展提供更多的空间和机会。
瞭望记者采访了解到，近年来，浙江、湖南等省市已经涌现了一批实力强劲的中心镇，通过强镇扩权探索解决“责大事多”、“镇大权小”、“人多钱少”的问题，增强了试点镇的公共服务能力。
湖南省益阳市委书记胡忠雄认为，“家门口的城镇化”不能政府唱独角戏。应该把政府主体、市场主体和社会主体统一起来，加强百姓参与。居民不被“隔离”，新型城镇化才能“接地气”。
“小城镇发展不能‘一刀切’，必须符合经济发展和城镇化发展的客观规律。”中国城市规划学会小城镇规划学术委员会秘书长游宏滔最后告诉本刊记者，如果“一窝蜂”照搬发达地区的做法，就会变成学的只是表皮、面貌、空间，而没有学习到对客观规律的把握，政府的干预必须因时而动，要耐得住寂寞、抵得住诱惑。LW
刊于《瞭望》2016年第27期，原题《“小城镇病”缘何凸显》
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